Verwaltungsgericht Magdeburg Beschluss, 19. Jan. 2015 - 9 B 466/14

Die Antragstellerin begehrt die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen die unter Sofortvollzug gestellte kommunalaufsichtsrechtliche Verfügung des Antragsgegners vom 13.11.2014, mit der er gegenüber der Antragstellerin anordnet, die Mitglieder des Gemeinderates der Antragstellerin und seiner Ausschüsse, die nicht ihre Zustimmung zur ausschließlich elektronischen Ladung erteilt haben, schriftlich einschließlich der erforderlichen Unterlagen zu laden (Ziffer 1.) und die Sitzung des Gemeinderates der Antragstellerin vom 30.10.2014 zu wiederholen (Ziffer 2.).

I. Der gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1, 2. Alt. i.V.m. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO zulässige Antrag,

die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 03.12.2014 den Bescheid des Antragsgegners vom 13.11.2014 wiederherzustellen,

ist begründet.

Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs gegen einen behördlicherseits für sofort vollziehbar erklärten Verwaltungsakt ganz oder teilweise wiederherstellen. Die vom Gericht zu treffende Ermessensentscheidung verlangt eine Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse daran, dass der Verwaltungsakt alsbald durchgesetzt wird, und dem privatem Interesse des Betroffenen daran, von den Wirkungen des Verwaltungsakts bis zum Eintritt der Bestandskraft verschont zu bleiben. In die Interessenabwägung einzubeziehen sind zunächst die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs im Hauptsacheverfahren. Denn einerseits besteht in der Regel kein öffentliches Interesse daran, einen Verwaltungsakt sofort zu vollziehen, gegen dessen Rechtmäßigkeit ernsthafte Bedenken bestehen; andererseits verstärkt sich das Vollziehungsinteresse, wenn die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs gering sind. Beruht die sofortige Vollziehbarkeit – wie hier hinsichtlich Ziffer 1 und 2 der streitbefangenen Verfügung – auf einer behördlichen Anordnung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO, bedarf es daneben noch eines besonderen Vollzugsinteresses, da die voraussichtliche Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts für sich allein nur das allgemeine Interesse nach seiner Vollziehung begründet, nicht jedoch zugleich auch deren Dringlichkeit (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11.02.1982 – 2 – BvR 77/82 – NVwZ 1982, 241).

Die Interessenabwägung geht hier zu Gunsten der Antragstellerin aus. Nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung ist davon auszugehen, dass die Anordnung, die Mitglieder des Gemeinderates der Antragstellerin und seiner Ausschüsse, die nicht ihre Zustimmung zur ausschließlich elektronischen Ladung erteilt haben, schriftlich einschließlich der erforderlichen Unterlagen zu laden (1.) und die Sitzung des Gemeinderates der Antragstellerin vom 30.10.2014 zu wiederholen (2.) durchgreifenden rechtlichen Bedenken begegnet.

Rechtlicher Anknüpfungspunkt für die streitbefangene kommunalaufsichtsrechtliche Anordnungsverfügung im Bescheid vom 13.11.2014 ist § 147 des zum 01.07.2014 in Kraft getreten Kommunalverfassungsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt vom 17.06.2014 (GVBl. LSA 2014, 288) – KVG LSA –. Danach kann die Kommunalaufsichtsbehörde anordnen, dass die Kommune innerhalb einer angemessenen Frist die notwendigen Maßnahmen durchführt, wenn die Kommune die ihr gesetzlich obliegenden Pflichten nicht erfüllt.

1. Eine Pflichtverletzung der Antragstellerin durch die praktizierte elektronische Einberufung von Sitzungen des Gemeinderates und der Ausschüsse – nämlich auch ohne vorherige Zustimmung des Mandatsträgers – liegt nicht vor.

Die hier im Streit stehende Pflichtverletzung – elektronische Einberufung von Sitzungen der Vertretung und Ausschüsse auch bei Weigerung einzelner Mandatsträger – ist an § 53 Abs. 4 Satz 2 KVG LSA zu messen. Danach hat die Einberufung von Sitzungen der Vertretung und Ausschüsse schriftlich oder elektronisch in einer angemessenen Frist, mindestens jedoch eine Woche vor der Sitzung, unter Mitteilung der Verhandlungsgegenstände zu erfolgen. Weitergehende Anforderungen an die Einberufung – die der bisherigen Rechtslage in § 51 Abs. 4 Satz 2 GO LSA entspricht – ergeben sich nach dem Gesetz nicht. Den kommunalen Vertretungen ist damit auch kraft Gesetzes eingeräumt, im Rahmen der gleichrangig nebeneinander stehenden Ladungsformen die Modalitäten der Einberufung zu ihren Sitzungen der Vertretung und Ausschüsse eigenverantwortlich – als sog. innere Angelegenheit – in der Geschäftsordnung zu regeln (vgl. § 59 KVG LSA). Von diesem Recht hat der Gemeinderat der Antragstellerin lediglich insoweit Gebrauch gemacht, als dass er auch in der Geschäftsordnung beide Handlungsalternativen aufgenommen hat. Der Vorsitzende der Vertretung bzw. der jeweilige Vorsitzende der Ausschüsse hat damit grundsätzlich ein Wahlrecht zwischen der schriftlichen und elektronischen Einberufung des Gremiums (§ 53 Abs. 4 Satz 1 KVG LSA). Das eingeräumte Ermessen findet seine Grenzen in den verfassungsrechtlichen Schranken, wie dem Grundsatz des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips, des Gleichheitsgrundsatzes und des darin verbürgten Willkürverbots. So ist insbesondere zu beachten, dass das Recht, rechtzeitig unter Mitteilung der Tagesordnung geladen zu werden, ein verfahrensrechtliches Mitwirkungsrecht eines jeden Mandatsträgers in der Vertretung bzw. in den Ausschüssen ist (zur Gestaltungsfreiheit im Rahmen der Geschäftsordnungsautonomie: vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 14.12.1987, NVwZ-RR 1989, 153-155). Dementsprechend ist sicherzustellen, dass bei der Einberufung der Sitzung auf elektronischem Weg die Mitglieder der Vertretung und Ausschüsse erreichbar sind und das jedes Mitglied gleichermaßen die Ladung einschließlich der erforderlichen Sitzungsunterlagen empfangen und auf sie Zugriff nehmen kann. Anders gewendet: Sichergestellt sein muss, dass der Mandatsträger über die erforderliche Technik (Empfangsvorrichtung) verfügt, mithin die Möglichkeit des Zugangs besteht. Dem kommt die Antragstellerin nach, indem sie allen Mandatsträgern das notwendige Empfangsgerät (betriebsbereites iPad mit Mandatos-App, Mandats-EMailadresse) kostenlos zur Verfügung stellt und sie in dessen Nutzung schult. Hierdurch werden die Mitglieder des Gemeinderates in die Lage versetzt, den elektronischen Mandatsarbeitsplatz (Mandatos) zu nutzen, was die schriftliche Ladung nebst Übersendung der Sitzungsunterlagen entbehrlich macht. Dies zugrunde gelegt ist die über ein mobiles Endgerät bzw. den elektronischen Mandatsarbeitsplatz erfolgende Einberufung (Ladung unter Angabe der Tagesordnung und Übermittlung der Sitzungsunterlagen) eine dem Gesetz entsprechende Einberufungsvariante.

Dass einzelne Mandatsträger die Annahme des Empfangsgeräts und die Nutzung des elektronischen Mandatsarbeitsplatzes ablehnen und auf die schriftliche Einberufung auch für die Zukunft bestehen, steht der Ausübung des Wahlrechts durch den Vorsitzenden der Vertretung und Ausschüsse nach summarischer Prüfung nicht entgegen.

Denn mit der Schaffung der erforderlichen Voraussetzungen für eine ordnungsgemäße elektronische Ladung – von der die beschließende Kammer vorliegend ausgeht – besteht für alle Mandatsträger die Pflicht den Zugang zu öffnen, soweit nicht Gründe des Einzelfalls eine Nutzung dieser Kommunikationsform ausschließen. Die Antragstellerin trägt in diesem Zusammenhang selbst vor, dass bei Vorliegen besonderer Gründe, bspw. eines körperlichen Handicaps oder ähnlicher vom Mandatsträger anzuzeigender Umstände, die die Nutzung der elektronischen Kommunikationsform von vornherein ausschließen oder den Mandatsträger unzumutbar belasten, es weiterhin bei der schriftlichen Einberufung verbleibt. Für solche Gründe ist hier jedoch nichts ersichtlich, berücksichtigt man insbesondere, dass der Antragsgegner aus Anlass der Rügen dreier Mandatsträger der Antragstellerin ein nicht von besonderen Gründen abhängiges vorheriges Zustimmungserfordernis des einzelnen Mandatsträgers etablieren will. Vielmehr dürfte allein die in den Rügen der Mandatsträger zum Ausdruck kommende persönliche Abneigung gegenüber dieser Ladungsform nicht genügen, um von einer unzumutbaren Belastung auszugehen, denn das Gericht hält die die Pflicht des Mandatsträger den elektronischen Zugang zu öffnen für mandatsimmanent. Darüber hinaus ist auch festzustellen ist, dass die rügenden Mandatsträger allesamt per E-Mail, mithin auch elektronisch mit dem Antragsgegner kommuniziert haben, so dass der Umgang mit der elektronischen Ladungsform ohne weiteres erwartet werden kann. Indem ein Mandatsträger – der sich wie hier auf keine besonders schützenswerte Rechte berufen kann – den elektronischen Zugang ohne zureichenden Grund verweigert, muss er die erfolgte Ladung gegen sich gelten lassen; die Beschlussfähigkeit des Gremiums wird hierdurch nicht berührt, denn ihm ist es aufgrund Vereitelung des Zugangs verwehrt, sich hierauf zu berufen.

Soweit durch einzelne Mandatsträger auf die Regelung des § 3a Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes Bezug genommen wird, wonach die Übermittlung elektronischer Dokumente zulässig ist, soweit der Empfänger hierfür den Zugang öffnet, ist für ein entsprechendes „Wahlrecht“ des Mandatsträgers ausweislich der gesetzlichen Regelung im KVG LSA nichts ersichtlich. Vielmehr muss er die vom Einladenden gewählte Kommunikationsform gegen sich gelten lassen, soweit alles Erforderliche getan wurde, um dem einzelnen Mandatsträger die Nutzung der Kommunikationsform zu ermöglichen.

Fehlt es damit bereits an einer Pflichtverletzung seitens der Antragstellerin i.S.v. § 147 KVG LSA scheidet eine kommunalaufsichtsrechtliche Anordnungsverfügung von vornherein aus.

2. Ausgehend von den obigen Darstellungen ist nach summarischer Prüfung auch die in Ziffer 2. des Bescheides getroffene Anordnung, die Sitzung des Gemeinderates vom 30.09.2014 zu wiederholen, rechtswidrig. Denn dass es an der erforderlichen Beschlussfähigkeit der Vertretung mangelte, vermag die Kammer nicht zu erkennen.

Rechtlicher Anknüpfungspunkt hierfür ist § 55 Abs. 1 KVG LSA. Danach sind die Vertretung (der Gemeinderat) und die Ausschüsse beschlussfähig, wenn nach ordnungsgemäßer Einberufung die Mehrheit der stimmberechtigten Mitglieder anwesend ist (Satz 1). Bei einer Verletzung der Vorschriften über die Einberufung sind die Vertretung und die Ausschüsse beschlussfähig, wenn alle stimmberechtigten Mitglieder anwesend sind und keines der fehlerhaft geladenen Mitglieder den Einberufungsfehler rügt (Satz 2). Sofern der Ladung die für die Verhandlung erforderlichen Unterlagen nicht beigefügt waren, soll sich die Rüge auf die hiervon betroffenen Tagesordnungspunkte beschränken; in diesem Fall gilt der jeweilige Tagesordnungspunkt als abgesetzt.

Von einer Beschlussfähigkeit des Gemeinderates dürfte auszugehen sein, berücksichtigt man, dass durch die unzulässige Weigerung einzelner Mandatsträger das Empfangsgerät bzw. den elektronischen Mandatsarbeitsplatz zu nutzen, der Zugang vereitelt wurde, mithin eine entsprechende Rüge des Vorliegens eines Einberufungsfehlers nicht verfängt.

3. Schließlich weist das Gericht darauf hin, dass selbst bei der Annahme eines Pflichtenverstoßes zweifelhaft sein dürfte, weshalb der Antragsgegner als aufsichtsrechtliches Mittel sogleich die kommunalaufsichtsrechtliche Anordnung und nicht etwa die (mildere) Beanstandung (§ 146 KVG LSA) gewählt hat. Der Verfügung sind hierzu keine Ausführungen zu entnehmen, so dass auch die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme rechtlichen Bedenken unterliegen dürfte.

II. Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsgegner, § 154 Abs. 1 VwGO.

III. Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Ziffern 22.5, 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.