Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt Beschluss, 07. Juli 2015 - 2 M 49/15

Die Beschwerde der Antragsteller gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 23. Dezember 2014 wird zurückgewiesen.

Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird für das Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht auf 2.615,84 Euro festgesetzt.

I.

Die Antragsteller sind Eigentümer einer Wohnung in einem Gebäude, deren Erwerb am 02.12.2010 im Grundbuch eingetragen wurde. Das Gebäude wurde durch Baugenehmigung vom 30.03.2009 als „Wohnanlage mit Betreuungsangebot“ genehmigt. Der Bebauungsplan Nr. 20, der das Baugebiet als Sondergebiet „Hotel und betreutes Wohnen“ auswies, wurde durch das Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern durch Urteil vom 19.11.2008 - 3 K 2/07 (dazu BVerwG, B. v. 06.10.2009 - 4 BN 8.09) für unwirksam erklärt.

Die Antragsgegnerin erließ nach Eingang einer Anzeige und Anhörung der Antragsteller unter dem 26.03.2013 eine Ordnungsverfügung und gab den Antragstellern auf, die Feriennutzung der betreffenden Wohnung einzustellen. Die sofortige Vollziehung der Verfügung wurde angeordnet. Zudem wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,00 Euro angedroht. Schließlich wurden die Kosten für den Bescheid in Höhe von 462,60 Euro festgesetzt. Insoweit erging unter dem gleichen Datum ein Gebührenbescheid, der ebenfalls den Betrag von 462,60 Euro festsetzte.

Hiergegen legten die Antragsteller Widerspruch ein, den die Antragsgegnerin durch Widerspruchsbescheid vom 15.11.2013 zurückwies. Darin wurde auch der Widerspruch gegen den Gebührenbescheid vom 26.03.2013 zurückgewiesen. Außerdem wurde für den Widerspruchsbescheid eine Gebühr in Höhe von 380,63 Euro festgesetzt.

Hiergegen haben die Antragsteller Klage erhoben (VG Schwerin – 2 A 2084/13 -) über die noch nicht entschieden ist.

Am 25.11.2014 haben die Antragsteller um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht. Sie haben beantragt, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die Ordnungsverfügung vom 26.03.2013 sowie gegen den Gebührenbescheid vom 26.03.2013 wiederherzustellen.

Diese Anträge hat das Verwaltungsgericht durch Beschluss vom 23.12.2014, den Antragstellern zugestellt am 29.12.2014 abgelehnt.

Die Antragsteller haben am 12.01.2015 Beschwerde eingelegt und diese am 29.01.2015 begründet.

II.

Die zulässige Beschwerde ist unbegründet. Auf Grund des allein maßgebenden Vorbringens der Antragsteller in der fristgerecht eingereichten Beschwerdeschrift (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) ergeben sich keine Gesichtspunkte, die zu einer abweichenden Entscheidung Anlass geben.

In Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO trifft das Gericht eine eigenständige Ermessensentscheidung auf der Grundlage einer summarischen Sachprüfung. Die gerichtliche Entscheidung orientiert sich im Wesentlichen an den Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs im Hauptsacheverfahren. Wird er wenigstens mit überwiegender Wahrscheinlichkeit Erfolg haben, wird in der Regel die aufschiebende Wirkung wiederherzustellen bzw. anzuordnen sein. Umgekehrt wird der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abzulehnen sein, wenn erkennbar ist, dass der Rechtsbehelf in der Hauptsache keinen Erfolg haben dürfte. Nur wenn die Rechtslage offen ist, ein Obsiegen der Antragsteller im Hauptsacheverfahren ebenso wahrscheinlich wie unwahrscheinlich ist, trifft das Gericht eine Ermessensentscheidung allein unter Berücksichtigung aller maßgeblichen Umstände, insbesondere unter Abwägung der widerstreitenden Interessen der Beteiligten (vgl. nur OVG Greifswald, B. v. 04.04.2013 - 3 M 183/12 - NordÖR 2013, 414).

I. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die angeordnete Nutzungsuntersagung sich voraussichtlich als rechtmäßig erweisen wird.

Die Bescheide finden ihre Rechtsgrundlage in § 80 Abs. 2 S. 1 Landesbauordnung Mecklenburg-Vorpommern (LBauO M-V). Danach kann die Nutzung baulicher Anlagen untersagt werden, wenn sie im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt werden. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Nutzungsuntersagung ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Entscheidung des Senats maßgebend, da es sich um einen Dauerverwaltungsakt handelt (OVG Greifswald, U. v. 04.09.2013 - 3 L 108/11 - NordÖR 2013, 514).

(1) Eine bauliche Anlage wird im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt, wenn sie nicht von der erforderlichen Baugenehmigung gedeckt ist (formelle Baurechtswidrigkeit) oder mit dem materiellen Baurecht bei fehlender Baugenehmigung nicht übereinstimmt (materielle Baurechtswidrigkeit). Das Verwaltungsgericht hat angenommen, dass die Nutzung der Wohnung bereits formell baurechtswidrig ist.

In diesem Zusammenhang machen die Antragsteller geltend, das Objekt werde deswegen nicht in illegaler Weise genutzt, weil sie einen ordnungsgemäßen Antrag bezüglich der Nutzung des Objekts gestellt hätten. Die von ihnen beantragte Nutzung sei auch genehmigt worden. Die aufgetretenen Irritationen seien nicht von ihnen, sondern ausschließlich und allein von der Antragsgegnerin ausgegangen. Die Nutzung als Ferienwohnung und als Hotel sei nicht wesentlich anders. Diese Darlegungen stellen die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass eine formell baurechtswidrige Nutzung vorliegt, nicht in Frage.

Gemäß § 59 Abs. 1 Satz 1 LBauO M-V bedürfen die Errichtung, Änderung, Nutzungsänderung und der Abbruch baulicher Anlagen einer Genehmigung, soweit in den §§ 60 bis 62, 76 und 77 nichts anderes bestimmt ist.

Eine Nutzungsänderung ist die Änderung der Nutzung der Anlage oder eines Teils, ohne dass notwendig bauliche Änderungen damit einhergehen. Dabei müssen die Beendigung der bisherigen und der Beginn der neuen Nutzung einen einheitlichen Lebensvorgang darstellen, die Altnutzung also bis zur Aufnahme der neuen andauern. Maßgeblich ist die rechtserhebliche Funktionsänderung, die nicht nach außen zu treten braucht. Wesentlich ist eine (Nutzungs)Änderung, wenn für die geänderte Anlage oder neue Nutzung andere oder weitergehende Anforderungen nach öffentlich-rechtlichen Vorschriften gelten als für die bisherige Nutzung (vgl. dazu BVerwG, B. v. 01.03.1989 - 4 B 24/89 -, UPR 1989, 426). Nicht maßgebend ist, ob diese Anforderungen von dem Änderungsvorhaben eingehalten werden, ob also die Änderung oder neue Nutzung im Ergebnis genehmigungsfähig ist (OVG Greifswald, U. v. 04.09.2013 - 3 L 108/11 - NordÖR 2013, 514).

Nach diesen Grundsätzen ist das Verwaltungsgericht zu Recht davon ausgegangen, dass die Änderung der genehmigten Nutzung als Nutzung zum „betreuten“ Wohnen in Ferienwohnungen eine derartige Nutzungsänderung darstellt.

Das Bauplanungsrecht unterscheidet begrifflich zwischen Wohngebäuden einerseits und Ferien- und Wochenendhäusern andererseits. Während nach den §§ 2, 3, 4, 4a, 5 und 6 BauNVO "Wohngebäude" in den entsprechenden Baugebieten zulässig sind, bezieht sich § 10 Abs. 3 BauNVO auf "Wochenendhäuser" und § 10 Abs. 4 BauNVO auf "Ferienhäuser". Diese begriffliche Unterscheidung ist im Bauplanungsrecht angelegt. Die Baunutzungsverordnung führt die allgemeine Wohnnutzung einerseits und die Ferienwohnnutzung andererseits als eigenständige Nutzungsarten auf (OVG Greifswald, U. v. 19.02.2014 - 3 L 212/12 - NordÖR 2014, 323 = BauR 2015, 81 unter Hinweis auf BVerwG, B. v. 08.05.1989 - 4 B 78.89 -, NVwZ 1989, 1060 = Juris Rn. 3; B. v. 07.09.1984 – 4 N 3.84 – NVwZ 1985, 338 = Juris Rn. 21). Diese Grundsätze gelten auch für die Änderung von betreutem Wohnen zu Ferienwohnnutzung, da das betreute Wohnen eine Form des Wohnens darstellt. Dies wird deutlich aus § 3 Abs. 4 BauNVO, wonach zu den nach § 4 Abs. 2 sowie den §§ 2, 4 bis 7 BauNVO zulässigen Wohngebäuden auch solche gehören, die ganz oder teilweise der Betreuung und Pflege ihrer Bewohner dienen (dazu VGH München, U. v. 25.08.2009 - 1 CS 09.287 - BauR 2010, 120 (Leitsatz), zit. nach juris). Ob die Nutzung als Ferienwohnung genehmigungsfähig wäre, ist an dieser Stelle unerheblich.

Die Antragsteller können sich auch nicht, wie in der Beschwerdeschrift geltend gemacht, auf Bestandsschutz berufen. Er entfällt, wenn eine rechtserhebliche Funktionsänderung vorgenommen wird. Weisen genehmigungspflichtige Maßnahmen die Merkmale einer Änderung bzw. Nutzungsänderung im Sinne des § 29 BauGB auf, so ist die Zulässigkeit des Vorhabens allein nach den §§ 30 bis 37 BauGB zu beurteilen. Bestandsschutzgrundsätze haben daneben als Zulassungsmaßstab keinen Platz (BVerwG, U. v. 27.08.1998 - 4 C 5/98 - NVwZ 1999, 523).

(2) Über den Erlass einer Nutzungsuntersagung ist eine Ermessensentscheidung zu treffen. Nach § 40 VwVfG M-V hat die Behörde ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Dies hat das Verwaltungsgericht nach Maßgabe des § 114 S. 1 VwGO zu überprüfen.

(a) Die formelle Baurechtswidrigkeit rechtfertigt in aller Regel den Erlass einer Nutzungsuntersagung. Das formelle Baurecht soll die Rechtmäßigkeit der baulichen Entwicklung sichern. Im Hinblick auf diese Ordnungsfunktion rechtfertigt in der Regel bereits der Umstand, dass eine Nutzung ohne die erforderliche Genehmigung ausgeübt wird, den Erlass einer Nutzungsuntersagung als ermessensgerechte Reaktion. Das der Bauaufsichtsbehörde in § 80 Abs. 2 Satz 1 LBauO M-V eingeräumte Ermessen stellt sich insoweit als intendiertes Ermessen dar. Hierfür spricht der Ermessenszweck, der auf die Herstellung rechtmäßiger Zustände gerichtet ist.

Das schließt nicht aus, dass die Behörde in Fällen, in denen - ausnahmsweise - besondere vom Normalfall abweichende Umstände vorhanden sind, diese auch zur Kenntnis nimmt und bei ihrer Entscheidung im Rahmen der zu treffenden Abwägung entsprechend berücksichtigt (OVG Greifswald, U. v. 18.04.2012 – 3 L 3/08 - unter Hinweis auf OVG Hamburg, U. v. 11.11.2009 - 2 Bf 201/06 –, NordÖR 2010, 29 = BRS 74 Nr. 205 m.w.N.). Bei einem trotz Genehmigungsbedürftigkeit ungenehmigt genutzten Bauwerk müssen daher erhebliche Gründe vorgebracht werden, weshalb ausnahmsweise die Nutzung bis zur Entscheidung über die materielle Legalität weiter ausgeübt werden darf (vgl. OVG Greifswald, B. v. 16.06.1999 - 3 M 3/99 -; B. v. 03.12.2008 - 3 M 153/08 -).

Diesen Grundsätzen entspricht die Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Die Einwendungen der Antragsteller in der Beschwerde rechtfertigen keine andere Beurteilung.

(b) Ein Absehen von dem Erlass einer Nutzungsuntersagung kann ausnahmsweise in Betracht kommen, wenn offensichtlich ist, dass die formell illegale Nutzung materiell genehmigungsfähig ist. Von der offensichtlichen Genehmigungsfähigkeit kann nur dann gesprochen werden, wenn die Bauaufsichtsbehörde ohne weitere Ermittlungen erkennen kann, dass die bauliche Anlage und ihre Nutzung dem öffentlichen Baurecht entspricht. Es muss mit anderen Worten geradezu handgreiflich sein und keiner näheren Prüfung bedürfen, dass der vom Bauherrn gewünschte Zustand dem öffentlichen Baurecht vollständig entspricht (OVG Greifswald, B. v. 09.03.2004 - 3 M 224/03, juris).

Zunächst gilt, dass, nachdem der ursprünglich maßgebende Bebauungsplan Nr. 20 durch die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für unwirksam erklärt worden ist, § 34 BauGB die maßgebliche Beurteilungsgrundlage darstellt. Die Annahme der Antragsteller, der Bebauungsplan sei eigentliche „Rechtsgrundlage“ der angefochtenen Bescheide, geht fehl.

Soweit man bereits in diesem Zusammenhang den weiteren Vortrag der Antragsteller berücksichtigt, es könne im vorliegenden Fall eine Gemengelage im Sinne von § 34 Abs. 1 BauGB vorliegen und daher die Ferienwohnungsnutzung offensichtlich genehmigungsfähig sein, ist auch dieser Vortrag nicht geeignet, der Beschwerde zum Erfolg zu verhelfen. Der Fall einer offensichtlichen Genehmigungsfähigkeit liegt nämlich nicht vor. Es bedarf einer näheren Klärung, wie die Art der baulichen Nutzung der näheren Umgebung, deren Umfang festzulegen ist (dazu BVerwG, B. v. 28.08.2003 - 4 B 74/03 – juris), zu beurteilen ist. Hierfür sind die genehmigten oder solche Nutzungen maßgebend, die von der zuständigen Bauordnungsbehörde in einer Weise geduldet werden, die keinen Zweifel daran lässt, dass sie sich mit dem Vorhandensein der Bauten abgefunden hat (BVerwG, B. v. 23.11.1998 - 4 B 29/98 - BauR 1999, 233). Alsdann ist zu klären, ob die maßgebende nähere Umgebung des Baugrundstücks im Sinne von § 34 Abs. 1 BauGB einem Baugebietstyp nach § 34 Abs. 2 BauGB entspricht (dazu BVerwG, B. v. 11.02.2000 - 4 B 1/00 - BRS 63 Nr. 102) und ob das Vorhaben nach der Art der Nutzung mit den Vorschriften der Baunutzungsverordnung für den entsprechenden Baugebietstyp vereinbar ist. Im übrigen ist weiterhin zu klären, ob sich das Vorhaben nach den in § 34 Abs. 1 BauGB genannten Kriterien in die nähere Umgebung einfügt. Dabei wird auch zu beurteilen sein, inwieweit das Vorhaben einerseits Rücksicht nehmen muss auf die vorhandene Bebauung und andererseits die Genehmigung des Vorhabens Rücksichtnahmeansprüche gegenüber bereits vorhandener Nutzung auslösen könnte. Dies alles muss einem Baugenehmigungsverfahren vorbehalten bleiben.

(c) Soweit die Antragsteller vortragen, eine Nutzung zu Wochenendzwecken durch sie selbst würde etwa zu vier Aufenthalten von etwa 1 bis 3 Wochen pro Jahr führen, dies sei keine realistische Alternative, sondern müsse vielmehr zwangsläufig den Verkauf des Objekts nach sich ziehen, könnte der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit angesprochen sein.

Sofern die Nutzungsuntersagung – wie hier - allein auf die formelle Rechtwidrigkeit der Nutzung gestützt ist, dient sie wesentlich der Durchsetzung des notwendigen Baugenehmigungsverfahrens. Dies bedeutet, dass die Wirkung zeitlich begrenzt ist bis zu dem Zeitpunkt, zu dem die Baugenehmigung erteilt ist. Für diesen Zeitraum ist nicht erkennbar, dass die aufgezeigten Belastungen angesichts des Umstandes, dass die Antragsteller die Wohnung ohne die erforderliche Baugenehmigung in Form einer Nutzungsänderungsgenehmigung nutzen, unverhältnismäßig sind. Sollte sich herausstellen, dass die Nutzung auch materiell nicht genehmigungsfähig ist und deshalb die Baugenehmigung nicht erteilt werden kann, würde sich die Nutzungsuntersagung auch unter dem Gesichtspunkt des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ohnehin zu Lasten der Antragsteller beurteilen.

Die Nutzungsuntersagung als Ferienwohnung könnte sich allenfalls dann als unverhältnismäßig darstellen, wenn sie in ihrer Auswirkung nahezu einer Beseitigungsanordnung gleichkommen würde. Dies wäre dann der Fall, wenn sie mit schweren, irreversiblen Folgen wie die Untersagung der Ausübung eines eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs verbunden wäre (vgl. OVG Münster, B. v. 04.07.2014 – 2 B 508/14 – BauR 2014, 1927). Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Eine Vermietung für (betreutes) Wohnen ist nicht ausgeschlossen. Der Verlust von Gewinnmöglichkeiten genügt nicht.

Schließlich kommt es auch nicht darauf an, dass – wie die Antragsteller vortragen – es ihnen von vornherein darum gegangen sei, die Wohnung an Feriengäste vermieten zu können. Etwaige Vorstellungen beim Erwerb der Wohnung, die mit der baurechtlichen Rechtslage nicht vereinbar sind, genießen keinen Schutz. Der Erwerber ist nach § 58 Abs. 2 LBauO M-V als Rechtsnachfolger an den Inhalt der Baugenehmigung gebunden. Es ist seine Sache, die zulässige Nutzung zu klären.

(d) Soweit die Antragsteller darauf verweisen, dass andere Eigentümer von Wohnungen in dem betroffenen Gebäude diese ebenfalls nicht für (betreutes) Wohnen nutzten, sondern zum Wochenendwohnen, hat das Verwaltungsgericht zutreffend darauf hingewiesen, dass insoweit ein anderer Sachverhalt vorliegt, der ein differenziertes Einschreiten der Antragsgegnerin rechtfertigt. Die Einwendungen hiergegen greifen nicht durch.

Allerdings ist im Rahmen der Ermessensentscheidung der Gleichbehandlungsgrundsatz durch die Antragsgegnerin zu beachten (zum Folgenden OVG Greifswald, B. v. 13.08.2007 - 3 M 48/07 - NordÖR 2007, 456). Die Bauaufsichtsbehörde darf nicht einzelne Bürger gegenüber anderen willkürlich, d.h. ohne rechtfertigenden Grund, benachteiligen. Daraus folgt allerdings nicht, dass rechtswidrige Zustände, die bei einer Vielzahl von Grundstücken vorliegen, stets "flächendeckend" zu bekämpfen sind. Vielmehr darf die Behörde - etwa in Ermangelung ausreichender personeller und sachlicher Mittel - auch anlassbezogen vorgehen und sich auf die Regelung von Einzelfällen beschränken, sofern sie hierfür sachliche Gründe anzuführen vermag (vgl. BVerwG, B. v. 19.07.1976 - 4 B 22.76 - Buchholz 406.17 Bauordnungsrecht Nr. 5). So kann es rechtmäßig sein, wenn die Behörde einen geeigneten Fall als "Musterfall" auswählt, um erst nach einer gerichtlichen Bestätigung ihrer Rechtsauffassung gleichartige Fälle aufzugreifen. Ebenso ist es mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, wenn die Behörde zunächst nur Fälle aufgreift, in denen eine Verschlechterung des bestehenden Zustands droht (BVerwG, B. v. 19.02.1992 - 7 B 106/91 - NVwZ-RR 1992, 360).

Hier fehlt bereits an der Voraussetzung, dass eine Nutzung als Wochenendwohnung und als Ferienwohnung einen gleichen Sachverhalt darstellen. Gem. § 10 Abs. 3 BauNVO sind Ferienwohnungen dazu bestimmt, überwiegend und auf Dauer einem wechselnden Personenkreis zur Erholung zu dienen (Stock in König/Roeser/Stock, BauNVO, 3. Aufl. § 10 Rn. 28), während Wochenendwohnungen im Wesentlichen der Erholungsnutzung durch den Eigentümer und seiner Familie dienen (Stock a.a.O. § 10 Rn. 20). Damit sind erheblich abweichende Störpotentiale und Anforderungen an die Gebietsverträglichkeit verbunden (Stock a.a.O. § 10 Rn. 18). Das rechtfertigt ein unterschiedliches Einschreiten.

(3) Wenn die Voraussetzungen für eine Nutzungsuntersagung vorliegen, ist in der Regel auch die Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO gerechtfertigt. Dies gilt auch für den Erlass einer Nutzungsuntersagung wegen formeller Illegalität des Vorhabens. Es bedarf einer weiteren Begründung grundsätzlich nicht (vgl. OVG Greifswald, B. v. 16.06.1999 - 3 M 3/99 -)

Lediglich dann, wenn die Nutzungsuntersagung in ihrer Wirkung einer Beseitigungsanordnung gleich käme, wäre auf die einschränkenden Voraussetzungen für die Anordnung der sofortigen Vollziehung einer rechtmäßigen Beseitigungsanordnung abzustellen (dazu OVG Greifswald, B. v. 06.02.2008 - 3 M 9/08 -, DÖV 2008, 874). Wie dargelegt, liegt ein solcher Fall hier nicht vor.

Aus Verhältnismäßigkeitsgesichtpunkten kann es gleichwohl geboten sein, die Frist für die Vollstreckung der Nutzungsuntersagung im Rahmen einer Auflage nach § 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO aufzuschieben (OVG Greifswald, B. v. 03.12.2008 - 3 M 153/08 unter Hinweis auf Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 5. Aufl., Rn. 1004; Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., § 80 Rn. 169, jeweils m.w.N.). Anhaltspunkte dafür haben die Antragsteller indes nicht vorgetragen.

II. Dagegen, dass das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Festsetzung der Verwaltungsgebühr nicht angeordnet hat, führt die Beschwerde nichts aus.

III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 47, 53 Abs. 2, 52 Abs. 1 und 3 GKG.

Hinweis:

Der Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO und § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.