Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 09. Apr. 2014 - 19 ZB 12.1807

I.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Der Kläger hat die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen.

III.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung bleibt ohne Erfolg.

1. An der Richtigkeit des angefochtenen Urteils bestehen keine ernstlichen Zweifel (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Es erscheint nicht zweifelhaft, dass das Verwaltungsgericht den Bescheid der Beklagten vom 4. Oktober 2011, mit dem der Antrag des Klägers auf Erteilung einer Aufnahmezusage nach § 23 Abs. 2 AufenthG abgelehnt wurde, für rechtmäßig erachtet hat.

Der Kläger macht geltend, er habe einen Anspruch auf Einbeziehung in den Kreis der aufzunehmenden Personen. Die jetzige Regelung (Anordnung des Bundesministeriums des Innern gemäß § 23 Abs. 2 AufenthG über die Aufnahme jüdischer Zuwanderer aus der ehemaligen Sowjetunion mit Ausnahme der Baltischen Staaten vom 24.5.2007 i. d. F. vom 21.12.2011 - Verfahrensanordnung -) sei rechtswidrig und verletze ihn in seinen Rechten. Entgegen der im Urteil zitierten Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts sei das Bundesministerium des Innern bei Festlegung der entsprechenden Aufnahmekriterien im Hinblick auf den Gleichheitssatz gebunden; unter Berücksichtigung des Gleichheitssatzes habe eine eigenständige richterliche Auslegung der Verfahrensanordnung zu erfolgen. Danach sei die jüdische Abstammung des Klägers nachgewiesen, weil die (bereits aufgenommene) Mutter des Klägers ihre Abstammung von einem jüdischen Elternteil (der Großmutter des Klägers) nachgewiesen habe.

a) Die zunächst vom Senat vertretene Rechtsauffassung, wonach die Verfahrensanordnung im Rahmen ihrer die Ermächtigungsgrundlage konkretisierenden Funktion unmittelbar rechtliche Auswirkung entfalte und daher wie ein Gesetz aus sich heraus auszulegen und anzuwenden sei und dem Begünstigten einen gerichtlich durchsetzbaren Anspruch gewähre (vgl. BayVGH, U. v. 15.11.2010 - 19 BV 10.871 - juris), ist durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (U. v. 15.11.2011 - 1 C 21.10 - juris) zurückgewiesen worden.

Das Bundesverwaltungsgericht führt in dieser Entscheidung zu der inmitten stehenden Vorschrift des § 23 Abs. 2 AufenthG aus, Sinn und Zweck der Regelung bestünden darin, einen gesetzlichen Rahmen und das Verfahren zu schaffen, um bestimmten Gruppen von noch nicht eingereisten Ausländern zur Wahrung besonders gelagerter politischer Interessen der Bundesrepublik einen rechtmäßigen Aufenthalt im Bundesgebiet zu ermöglichen. Dabei stehe es im Ermessen des Bundesinnenministeriums, ob eine solche Anordnung erlassen werde, und es ergebe sich aus der Natur der Sache, dass es bei der Festlegung der Aufnahmekriterien weitgehend frei sei, allenfalls begrenzt durch das Rechtsstaatsgebot und das Willkürverbot. Es handle sich um eine politische Leitendscheidung, die grundsätzlich keiner gerichtlichen Überprüfung unterliege; sie diene nicht dem Schutz und der Verwirklichung von Grundrechten der hierdurch begünstigten Ausländer. Das Bundesinnenministerium könne im Rahmen eines Entschließungs- und Auswahlermessens den von einer Anordnung erfassten Personenkreis bestimmen und dabei positive Kriterien (Erteilungsvoraussetzungen) und negative Kriterien (Ausschlussgründe) aufstellen. Ein Anspruch des einzelnen Ausländers, von einer Anordnung nach § 23 Abs. 2 AufenthG erfasst zu werden, bestehe nicht. Die Anordnung unterliege auch nicht wie eine Rechtsnorm einer eigenständigen richterlichen Auslegung, vielmehr sei sie unter Berücksichtigung des wirklichen Willens des Erklärenden und ihrer tatsächlichen Handhabung, d. h. der vom Urheber gebilligten und geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis, auszulegen und anzuwenden. Eine Außenwirkung komme der Anordnung nur mittelbar zu über die Verpflichtung der Behörden zur Beachtung von Art. 3 Abs. 1 GG, soweit sich eine der Richtlinie entsprechende Behördenpraxis herausgebildet habe; den Gerichten obliege es nachzuprüfen, ob der Gleichheitssatz bei Anwendung der Anordnung durch das Bundesamt gewahrt sei.

Ziffer I.2.a der Anordnung regle verwaltungsintern, unter welchen Voraussetzungen das Bundesamt Juden aus der ehemaligen Sowjetunion im Ermessenswege eine Ausnahmezusage erteilen darf, indem sie den begünstigten Personenkreis eingrenze. Zu den positiven Erteilungsvoraussetzungen zähle, dass als jüdische Zuwanderer nur Personen aufgenommen werden können, die nach staatlichen, vor 1990 ausgestellten Personenstandsurkunden selbst jüdischer Nationalität seien oder von mindestens einem jüdischen Elternteil abstammen. Dafür genüge nicht der Nachweis der Abstammung von einem jüdischen Großelternteil. Vielmehr gehe das Bundesamt in ständiger, vom Bundesinnenministerium gebilligten Praxis bei der Entscheidung über Anträge auf Aufnahmezusagen für jüdische Zuwanderer aus der ehemaligen Sowjetunion davon aus, dass die jüdische Nationalität eines Elternteils nachgewiesen werden muss.

Der dabei verwendete Begriff der „jüdischen Nationalität“ beruhe auf einer Besonderheit in der ehemaligen Sowjetunion und ihren Nachfolgestaaten. Diese unterschieden zwischen der Staatsangehörigkeit und der Nationalität; das Judentum werde der Nationalität zugerechnet, die in staatlichen Personenstandsurkunden angegeben ist. Nach der vom Wissen und Wollen des Bundesinnenministeriums getragenen einheitlichen Verwaltungspraxis des Bundesamtes könne der Nachweis der Abstammung von mindestens einem jüdischen Elternteil dagegen nicht durch Urkunden der Großeltern oder nach der jüdischen Abstammungslehre (Halacha) erbracht werden.

b) Unter den vorgenannten Prämissen, denen der Senat folgt, unterliegt Ziffer I.2.a der Verfahrensanordnung, die den begünstigten Personenkreis dahingehend begrenzt, dass eine eigene jüdische Nationalität oder die eines Elternteils mit vor 1990 ausgestellten Urkunden nachzuweisen ist, nicht der unmittelbaren gerichtlichen Kontrolle. Es liegt vielmehr allein im weitgehend freien und weiten Erschließungs- und Auswahlermessen des Bundesinnenministers, von der jüdischen Abstammungslehre unabhängige Aufnahmekriterien aufzustellen. Die betreffende Aufnahmevoraussetzung entspricht auch dem Rechtsstaatsgebot und verstößt nicht gegen das Willkürverbot. Es ist legitim, wenn die Exekutive, dem primären Zweck der Aufnahmeregelung entsprechend, das Leben der jüdischen Gemeinden in der Bundesrepublik zu stärken, die Aufnahmeberechtigung auf Personen beschränkt, die selbst oder zumindest deren Eltern sich vor 1990 - seinerzeit eventuell auch unter Hinnahme von Nachteilen - zu ihrer jüdischen Glaubenszugehörigkeit in Form der Angabe einer jüdischen Nationalität in staatlichen Personenstandsurkunden bekannt haben. Damit wurde für das Aufnahmeverfahren ein klares, leicht feststellbares Kriterium gewählt. Es entspricht auch sachlichen, dem Rechtsstaatsgebot entsprechenden und dem Willkürverbot nicht widersprechenden Überlegungen, dass die Exekutive für den entsprechenden Nachweis einer jüdischen Nationalität vor dem Jahr 1990 ausgestellte staatliche Urkunden fordert, da unter dem bis zu diesem Zeitpunkt in den Staaten der ehemaligen Sowjetunion herrschenden Regime der Grad der Verlässlichkeit staatlicher Urkunden wesentlich höher war als nach der sogenannten Wende.

Vorliegend hat der Kläger, der die Aufnahmevoraussetzungen der Ziffer I.2.a der Anordnung zu erfüllen beansprucht, nicht durch vor 1990 ausgestellte staatliche Personenstandsurkunden nachgewiesen, dass er selbst oder ein Elternteil jüdischer Nationalität ist. Es ist auch nicht erkennbar bzw. sind keine belastbaren Anhaltspunkte dafür vorgetragen, dass das Bundesamt die Aufnahme des Klägers abweichend von einer vom Willen des erklärenden Innenministers gebilligten und geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG in willkürlicher Weise abgelehnt hätte. Es entspricht vielmehr der tatsächlichen Verwaltungspraxis des Bundesamts, dass der Nachweis für eine Abstammung von mindestens einem jüdischen Elternteil durch vor 1990 ausgestellte staatliche Personenstandsurkunden erbracht werden muss, dass eine belegte jüdische Nationalität eines Großelternteils nicht genügt und dass ein entsprechender Nachweis auch nicht durch die jüdische Abstammungslehre erbracht werden kann.

Der Einwand des Klägers, Ziffer I.2.a der Verfahrensanordnung besage nicht, dass sich die (vor 1990 ausgestellten) Personenstandsurkunden zwingend auf den jüdischen Elternteil selbst beziehen müssten, es sich auch um ableitbare Urkunden handeln könne, ist weder mit dem Wortlaut der Regelung noch mit der vom Urheber gebilligten und geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis des Bundesamts in Einklang zu bringen. Auch der Einwand, dass nach der Anordnung bei ab 1. Januar 1990 geborenen Personen die Aufnahme von der Abstammung von einem jüdischen Großelternteil abhänge und dieses nichts anderes bedeuten könne, als dass der Nachweis der „Jüdischkeit“ des Großelternteils entscheidend sei, begründet keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Soweit der Kläger damit den Inhalt der Verfahrensanordnung selbst rügen will, ist dies ausgeschlossen. Welche Erteilungsvoraussetzungen das Bundesministerium des Innern nach § 23 Abs. 2 AufenthG festlegt, liegt nach der dargelegten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in der Verantwortung und Entscheidung des Bundesministeriums, das entsprechend der Qualifizierung der Entscheidung als politische Entscheidung - wie ausgeführt - weitgehend frei ist. Darüber hinaus wird die mit der Änderung der Verfahrensanordnung vom 21. Dezember 2011 für ab 1990 geborene Antragsteller eröffnete Möglichkeit, auf einen Großelternteil jüdischer Nationalität zurückzugreifen, der Tatsache geschuldet sein, dass diese Antragsteller im Gegensatz zu den vor 1990 geborenen Antragstellern nicht auf ihre eigenen Personenstandsurkunden zurückgreifen können; sie zeigt aber auch auf, dass in allen anderen Fällen ein Rückgriff auf die Großelterngeneration nicht genügt.

Nachdem damit die Voraussetzungen der Ziffer I.2.a der Anordnung nicht erfüllt sind, kommt es nicht mehr darauf an, inwieweit die weiteren Voraussetzungen für eine Aufnahme (insbesondere die in Nr. I.2.c der Anordnung geforderten Sprachkenntnisse bzw. ein Härtefall) gegeben sind.

2. Ungeachtet fehlender Darlegungen weist die Rechtsache, wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, auch keine besonderen rechtlichen Schwierigkeiten auf (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Der Zulassungsantrag sieht (wohl) die besonderen Schwierigkeiten der Rechtssache in den Fragen, die auch zum Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts angeführt werden. Über das normale Maß hinausgehende, die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordernde Schwierigkeiten werden jedoch nicht aufgezeigt.

3. Die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) hat der Kläger nicht dargelegt. Eine solche Darlegung setzt die Formulierung einer bestimmten, höchstrichterlich noch ungeklärten und für die Rechtsmittelentscheidung erheblichen Rechtsfrage und außerdem die Angabe voraus, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll (BVerwG vom 11.1.2001, NVwZ 2001, 1398 - st. Rspr. - zur entsprechenden revisionsrechtlichen Vorschrift des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Im Übrigen ist durch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (U. v. 15.11.2011 - 1 C 21.10 a. a. O.) - im Sinne der vom Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil vertretenen Auffassung - geklärt, dass es sich bei der Verfahrensanordnung entsprechend der bisherigen ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts um eine politische Leitentscheidung handelt, die grundsätzlich keiner eigenständigen richterlichen Auslegung unterliegt. Damit hat die vorliegende Streitsache keine grundsätzliche Bedeutung (mehr).

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 3, § 52 Abs. 2 GKG.

Mit der Ablehnung des Antrags auf Zulassung der Berufung wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).